关于我省从业人员安全培训若干问题的思考
关于我省从业人员安全培训若干问题的思考
杨青霞
早在2006年10月，国家安全监管总局、建设部等7部门下发的《关于加强农民工安全生产培训工作的意见》，就曾强调指出，近几年发生的生产安全伤亡事故，90%以上是由于人的不安全行为造成的，80%以上发生在农民工比较集中的小企业；每年职业伤害、职业病新发病例和死亡人员中，半数以上是农民工，因此，加强农民工安全生产培训，已经成为当前解决农民工问题、保护农民工根本利益和促进安全生产形势稳定好转的一项紧迫任务。
7年过去了，由于种种原因，不仅农民工的安全培训问题没有得到很好解决，就连一贯号称安全生产“排头兵”的中央企业，也在从业人员的安全培训上出现了不到位问题。因此，本文试图从政策法规与政府监管与企业实际相结合的角度，对我省加强从业人员安全培训的若干问题做一探讨。
一、党和国家高度重视从业人员的安全培训工作
新中国成立后，党和政府就把从业人员的安全培训作为安全生产（当时叫劳动保护）的一项重要的内容。2002年6月全国人大常委会审议通过的《安全生产法》，分别在第十一条和第二十一条对各级人民政府及其有关部门和生产经营单位应当对从业人员进行安全生产培训的职责作出了明确规定，强调：“未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”
特别是党的“十八大”以来，以习近平同志为总书记的新一届中央集体，更是空前重视安全培训工作。2012年11月，《国务院安委会关于进一步加强安全培训工作的决定》下发。这是在法律效力上仅次于法律、行政法规和国务院文件，明显高于部门规章的一个特别重要的文件。《决定》第一次提出，牢固树立“培训不到位是重大安全隐患”的意识，系统地制定了27项安全培训方面的重大政策措施，其中第九项政策措施就是“严格落实企业职工先培训后上岗制度”，从国家层面第一次对高危企业、非高危企业从业人员的全员培训作出具体的课时规定。
2013年11月24日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在青岛市考察黄岛经济开发区黄潍输管线事故抢险工作时强调，所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。
党的总书记如此高度重视安全培训工作，把安全培训到位列为确保安全生产的四大前提之一，这在我们共和国的历史上还是第一次。
二、目前我省从业人员安全培训工作存在的主要问题
国家和我省关于加强从业人员安全培训的法律法规政策措施已经不少，但从目前调研的情况看，真正落实这些规定，还有很长的路要走。目前，我省从业人员安全培训工作存在的主要问题是：
（一）生产经营单位对安全培训极端重要性认识不到位，安全培训主体责任不落实，“三违”行为普遍，导致事故多发。
2013年6月3日，吉林省长春市德惠市的吉林宝源丰禽业有限公司发生特别重大火灾爆炸事故，共造成121人死亡、76人受伤、直接经济损失1.82亿元。7月11日，国务院批复此次事故的调查报告。调查报告认定的事故原因之一就是：“企业从未组织开展过安全教育培训，从未对员工进行安全知识培训，企业管理人员、从业人员缺乏消防安全常识和扑救初期火灾的能力”。
纵观我国重特大生产安全事故的调查报告，在分析事故原因的文字表述中，几乎都有这么一条：对从业人员的安全教育培训不到位，某某职工违章作业，导致事故发生。
我国不少企业都像吉林宝源丰禽业有限公司一样，“从未对员工进行安全知识培训”。这是当前我国生产安全事故高发的一个根本原因。
（二）国家对加强从业人员安全培训的约束措施执行不到位。
《国务院安委会关于进一步加强安全培训工作的决定》（以下简称“国务院安委会10号文件”）和省政府安委会的《实施意见》（以下简称“省政府安委会6号文件”）以及国家安监总局人事司《关于进一步加强安全培训监管检查严防“三违”行为的通知》等有关文件，都对加强从业人员安全培训制度了严格的约束措施，但从目前调查的情况看，这些约束措施并未落实到位，致使“政策棚架”，企业对从业人员的安全培训抓与不抓没人监督，抓得好与抓得不好每人考评。
（三）国家安监总局61号令规定的“具备安全培训条件的机构”尚无衡量标准，同时，各类从业人员的安全培训仅有课时要求，没有培训大纲。
2013年8月，国家安监总局公布《关于修改〈生产经营单位安全培训规定〉等11件规定的决定》（国家安监总局令第63号），取消了关于安全培训机构资质审批的有关规定，提出，具备安全培训条件的生产经营单位，应当以自主培训为主；可以委托具备安全培训条件的机构，对从业人员进行安全培训。不具备安全培训条件的生产经营单位。应当委托具备安全培训条件的机构，对从业人员进行安全培训。
上述规定由于缺乏与之配套的衡量标准，加之对各类从业人员的培训只有课时要求，没有培训大纲，造成目前各地安全培训机构很不规范，培训内容、培训质量参差不齐，严重影响了从业人员安全培训工作的健康有序开展。
（四）各级政府安全培训专项经费保障不到位。
“各级政府要依法加大安全培训投入，将政府应当承担的安全培训经费纳入年度财政预算保障范围。”但从目前调查的情况看，大多数基层政府尚未落实此项政策规定，从业人员安全培训仍处在仅靠企业自觉自愿、而企业往往又不积极主动的“初级阶段”。
（五）从业人员安全培训率低。从部分县区调查的情况看，从业人员实际培训率不足1%，距国务院安委会10号文件“严格落实企业职工先培训后上岗制度”的要求相差甚远。
三、加强我省从业人员安全培训工作的若干对策
（一）引导企业充分认识加强从业人员安全培训工作的极端重要性，让“培训不到位是重大安全隐患”的意识深入人心。
各级安委会、各有关部门和单位都应当按照《国务院安委会办公室关于做好〈国务院安委会关于进一步加强安全培训工作的决定〉宣传贯彻工作的通知》（安委办〔2012〕55号）的要求，高度重视《决定》的宣传贯彻工作，充分利用互联网、报刊、电视、广播、短信等多种途径，通过多种方法，拓展宣传广度和深度，引导企业充分认识加强从业人员安全培训工作的极端重要性，使“安全培训不到位是重大安全隐患”的意识深入人心，营造全社会重视、关心、支持从业人员安全培训工作的良好氛围。
（二）严格安全培训执法检查、高危企业安全准入和安全生产标准化审核，促使企业落实安全培训主体责任。
各级政府安全生产监管部门和负有安全生产监管职责的部门（如安监、住建等部门，下同）应当认真贯彻执行国务院安委会10号文件、省政府安委会6号文件精神，将高危企业安全培训情况与企业安全生产许可证发放、变更、延期和安全生产标准化考评结合起来，作为一个前置条件，未依法对从业人员进行培训的企业，不予审核颁证。
同时，各级政府安全生产监管部门和负有安全生产监管职责的部门，应当把从业人员安全培训纳入年度执法计划，作为日常执法监察的必查内容，对企业从业人员应持证或者未经培训就上岗的人员，一律先离岗，再培训，考核合格后，持证上岗。
（三）省局应当抓紧出台与总局63号令相关的配套政策，明确什么叫“具备安全培训条件的机构”，并制定各类从业人员安全培训大纲。
鉴于取消安全培训机构资质审批之后的实际情况，省局应当对63号令提出的两个概念，即“具备安全培训条件的生产经营单位”和“具备安全培训条件的机构”制定相应的衡量标准，同时，还应当尽快制定各类从业人员安全培训大纲，确保此项工作健康有序开展。
（四）应当将从业人员的安全培训工作纳入各级政府的年度安全生产责任目标。
省政府安委会《关于加强安全生产宣传教育工作的意见》（豫安委〔2012〕13号）提出，“开展‘十百千’培训行动，每年由政府主导组织开展10万基层班组长、100万农民工、1000万从业人员安全培训。”这个目标提的很好，如能把它分解落实到全省各市、县（市、区），纳入各级政府的年度安全生产责任目标，实现这个目标就有了希望。
（五）各级政府应当依法加大安全培训投入，将政府应当承担的安全培训经费纳入年度财政预算保障范围。
2013年7月6日，中国安全生产报以《政府统统埋单来者统统欢迎》为题，系统介绍了北京经济技术开发区从具备安全培训条件的安全培训机构购买服务，为区内企业开展全员安全培训的先进经验。2013年8月，濮阳市委、市政府决定，从2013年起每年拿出1000万元专项资金扶持民营企业发展，包括为民营企业免费开展全员培训。具体承办部门濮阳市工信局决定将安全培训作为民营企业免费开展全员培训的一项重要内容，并于2013年11月先行委托具有安全培训条件的机构，培训民营企业主要负责人和安全管理人员500多人。濮阳市华龙区政府2013年为区安监局追加安全培训专项资金20万元，从具备安全培训条件的培训机构购买服务，为区内企业从业人员免费开展安全培训。这些好的做法和经验，很值得其他地方和部门学习借鉴。
按照国务院安委会10号文件和省政府安委会6号文件的规定，各级政府都应当依法加大安全培训投入，将政府应当承担的安全培训经费纳入年度财政预算保障范围。
（六）政府及有关部门应当实行管行业必须管安全，管安全必须管培训，由办培训向管培训、管考试、监督培训转变。
按照习近平总书记“管行业必须管安全”的重要指示和国务院安委会10号文件有关规定，政府及有关部门应当实行管行业必须管安全、管安全必须管培训，牢固树立“培训不到位是重大安全隐患”的意识，通过“四个到位”，确保安全生产。
同时，按照国务院安委会10号文件的规定，政府及有关部门应当“减少对培训班的直接参与，由办培训向管培训、管考试、监督培训转变。”
总之，进一步加强从业人员的安全培训工作，防止“三违”行为，降低事故总量，是一个复杂的社会工程，需要经过政府、企业、培训机构三方共同努力，密切配合，方可取得实实在在的明显效果。
（作者工作单位：濮阳市安全生产和职业健康协会）